行政机关错误告知复议权时申请复议期限的计算
——辽宁高院判决邰海瑞诉沈阳市政府不予受理复议决定案
裁判要旨
行政机关错误告知复议权是申请人耽误法定申请期限的正当理由，复议申请期限自障碍消除之日起继续计算。
案情
2004年5月27日，沈阳市于洪区政府依邰海瑞申请作出《关于平罗镇东二台子村邰海瑞宅基地问题的处理决定》（简称《决定》），该处理决定告知邰海瑞可以在收到决定之日起60日内申请行政复议，或者在3个月内提起行政诉讼。邰海瑞于2004年7月5日向沈阳市于洪区人民法院提起行政诉讼。2005年12月26日，于洪区法院作出（2004）于行初字第40号行政判决，维持该处理决定。邰海瑞不服，向沈阳市中级人民法院提起上诉。沈阳中院作出（2006）沈行终字第64号行政裁定，撤销原判，发回重审。重审期间，邰海瑞以该案应当先行申请行政复议为由申请撤诉，2006年5月23日，于洪区法院向邰海瑞送达了（2006）于行初重字第4号行政裁定，准许其撤回起诉。2007年10月10日，邰海瑞向沈阳市政府申请行政复议，同年10月16日，沈阳市政府作出沈政复字（2007）389号不予受理决定书，并于同年10月22日向邰海瑞送达。该不予受理决定认定，自于洪区法院向邰海瑞送达准许撤诉裁定之日起至其提出复议申请，已经超过法定60日的申请期限，且不存在因不可抗力或者其他正当理由耽误申请期限的情形。故根据行政复议法第九条、第十七条第一款的规定，决定不予受理。邰海瑞不服，于2009年5月18日向沈阳中院提起行政诉讼，以其申请行政复议没有超过法定期限，沈阳市政府作出不予受理决定适用法律不当为由，请求法院撤销沈阳市政府作出的沈政复字（2007）389号不予受理决定。
裁判
沈阳市中级人民法院审理认为，沈阳市于洪区政府作出的《决定》已明确交代了申请复议期限，邰海瑞于2006年5月19日向沈阳市于洪区人民法院提交撤诉申请时已明知该案应当复议前置。于洪区法院于2006年5月23日向邰海瑞送达了准许撤诉裁定，但其却于2007年10月10日才向沈阳市政府提出复议申请，已明显超过法定的申请复议期限，且无正当理由。故判决驳回邰海瑞的诉讼请求。
邰海瑞不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院审理认为，邰海瑞申请复议的《决定》是沈阳市于洪区政府于2004年5月27日作出的，该处理决定向邰海瑞交代了申请复议的期限（60日）及提起诉讼的期限（3个月），但是未告知应当复议前置，导致邰海瑞向法院提起行政诉讼且法院受理后作出实体判决。因此，邰海瑞自2004年7月5日提起行政诉讼至2006年5月23日法院裁定准许撤回起诉之日所耽误的申请复议期限具备正当事由，根据行政复议法第九条第二款的规定，邰海瑞申请复议的期限应当自准许撤诉裁定送达之日起继续计算。邰海瑞于2007年10月10日申请复议，确已明显超过法定申请期限，且此期间未及时申请复议系由于邰海瑞的委托代理人主观延误所致，不具备耽误申请期限的法定事由。2009年9月15日，辽宁高院判决：驳回上诉，维持原判。
评析
复议期限的耽误，是指复议行为在法定期限内未能进行或未能完成，当事人又在期限届满后再为或续为复议行为。复议期限具有除斥期间的性质，当事人超过复议期限将导致复议期限的消灭。虽然复议期限没有中止、中断的规定，但是行政复议法第九条第二款规定了耽误复议期限制度，即因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。适用耽误复议期限规定，应当注意以下两个问题：第一，耽误复议期限的原因只能是不可抗力或者其他正当理由，而不能是申请人的主观原因。第二，继续计算申请期限是延长复议期限而不是重新计算复议期限，延长复议期限就是把因法定事由耽误的申请期限补足，即延长的期限不应超过因障碍发生而耽误的期限。
本案中，由于申请复议的处理决定是对邰海瑞宅基地纠纷的确权决定，根据行政复议法第三十条第一款的规定，属于复议前置的行政行为，不能直接针对该处理决定向法院提起行政诉讼。沈阳市于洪区政府虽然在该处理决定中向邰海瑞告知了申请复议及提起诉讼的期限，但却并未告知邰海瑞该处理决定属于复议前置的行政行为，而是错误告知邰海瑞可以选择行政复议或者行政诉讼的救济途径。邰海瑞因此选择直接向法院提起行政诉讼，沈阳市于洪区人民法院亦未能告知邰海瑞应当先申请行政复议，而是受理后作出了实体判决。直至沈阳市中级人民法院裁定撤销原判、发回重审时，邰海瑞才被告知应当先行复议。由此可见，邰海瑞未能在行政机关告知的60日内申请复议并非由于其主观原因或自身过错，而是由于行政机关将复议前置错误告知为可以选择复议或者诉讼途径以及一审法院的错误受理。因此，邰海瑞自2004年7月5日提起行政诉讼至2006年5月23日法院裁定准许撤回起诉之日所耽误的申请复议期限具备正当事由，根据行政复议法第九条第二款的规定，邰海瑞申请复议的期限应当自准许撤诉裁定送达之日起继续计算。邰海瑞延长的复议期限应当为法定申请期限60日减去自处理决定送达之日起至提起行政诉讼之日止的期限，而邰海瑞于2007年10月10日申请复议，已明显超过延长的申请期限，沈阳市政府以其申请超期为由作出不予受理复议决定符合法律规定。
本案案号：（2009）沈行初字第38号，（2009）辽行终字第95号
案例编写人：辽宁省高级人民法院 李 蕊
